【谷騰環保網訊】《生態環境法典（草案）》法律責任編就生態環境損害填補和修復的民事救濟機制做出“三訴并行”的立法安排：即第1066條規定的一般意義上的生態環境損害賠償訴訟，實踐中主要適用于陸域的生態環境損害，可簡稱“陸域生態環境損害賠償訴訟”；第1067條規定的海洋生態環境損害賠償訴訟；第1068條規定的環境民事公益訴訟。

 

然而，“三訴并行”的立法安排對于統籌協調生態環境損害填補和修復的民事救濟機制而言，可能并非優選的方案，其自身面臨著來自諸多方面的挑戰。首先，生態環境損害賠償訴訟內在法律邏輯難以自洽。生態環境損害賠償制度是我國生態文明體制改革的產物，主要以政策驅動為主，在實踐中雖取得了重大進展，但長期以來，圍繞請求權基礎、磋商的法律性質等生態環境損害賠償訴訟的基本法理問題一直存在爭議，因此，直接將生態環境損害賠償制度直接由政策平移寫入法典并不妥當。第二，“三訴并行”的立法安排與我國生態文明體制改革的方向并不一致。我國2018年國務院機構改革組建生態環境部，將國家海洋局的海洋環境保護職責整合并入生態環境部，從體制上“打通了陸地和海洋”。體制安排應決定制度選擇方向，“三訴并行”的立法模式實際上延續了以往陸海二元分離的體制慣性，將海洋生態環境損害賠償獨立于一般意義的生態環境損害賠償制度之外，甚至也獨立于環境民事公益訴訟之外，這種立法安排與我國陸海統籌的生態文明體制改革方向并不一致。第三，“三訴并行”的立法安排有違我國環境民事公益訴訟制度設計初衷。2014年我國《環境保護法》修改首創環境民事公益訴訟制度，從立法安排上看，該制度規定于《環境保護法》“信息公開與公眾參與”一章，由此可見，環境民事公益訴訟制度是作為一種公眾參與機制在我國立法中確立的。何為“公眾”，簡單地說，公眾是指從立場上獨立于行政機關和企業的第三方環境治理力量，而無論海洋生態環境損害賠償訴訟還是陸域生態環境損害賠償訴訟，從根本上體現的是一種以行政機關為主導的生態環境損害民事救濟機制，將其與環境民事公益訴訟并行，偏離了我國環境民事公益訴訟制度設計的初衷。第四，“三訴并行”的立法安排不符合法典編纂的基本要求。生態環境法典編纂是一個對我國現行生態環境法律制度規范進行系統整合、編訂纂修、集成升華的過程，而“三訴并行”的立法安排實際上是對現行與生態環境損害填補與修復相關民事救濟機制的簡單平移，將目標一致、功能相似的法律制度平行并列，不符合生態環境法典編纂“系統整合”的要求。

 

《生態環境法典（草案）》“三訴并行”立法安排的優化，實質上是一個針對生態環境損害填補與修復民事救濟機制從技術描述向法律描述轉變的問題。從發生過程來看，因致害行為導致生態環境在結構和功能上的改變所形成的有害影響往往體現了兩個方面，一方面是對特定主體的致害影響，另一方面是對不特定主體的致害影響，其中對于不特定主體的致害影響又被稱為生態環境自身的損害。“對不特定主體的致害影響”和“生態環境自身損害”這兩種不同表述實際上體現了兩種不同的思維方式：“對不特定主體的致害影響”體現的是法律思維，其表達的是一種對公共利益的侵害，對此通過環境民事公益訴訟進行救濟順理成章；“生態環境自身的損害”體現的是技術思維，是對生態環境發生致害性改變事實狀態的技術描述，因此，生態環境損害賠償訴訟實質上對民事救濟機制停留在技術描述語境中的稱謂。所以，應通過推動技術描述向法律描述的轉變解決“三訴并行”問題，由環境民事公益訴訟統合現行各種針對生態環境損害填補與修復民事救濟機制。

 

由“三訴并行”走向具有統合性的環境民事公益訴訟體制，需要重點考慮以下兩個方面問題：其一，統籌考慮環境民事公益訴訟的原告資格。將生態環境損害賠償訴訟作為一個整體納入環境民事公益訴訟最大的障礙在于原告資格問題，而事實上，以特定行政機關作為原告，并不符合環境民事公益訴訟作為公眾參與機制的制度設計初衷。因此，考慮到立法的連貫性，我國《生態環境法典》中具有統合性的環境民事公益訴訟體制應確定法律規定的組織和檢察機關作為原告，行政機關不能提起環境民事公益訴訟。第二，把磋商程序從訴訟程序中剝離，建立獨立的生態環境損害賠償磋商制度。行政機關不能提起環境民事公益訴訟并不意味著行政機關對于受到損害生態環境的救濟無所作為，事實上，絕大部分生態環境損害賠償是在磋商階段解決問題，而如果將磋商程序與訴訟程序綁定，不僅導致對磋商自身性質的認知混亂，也影響到對整個生態環境損害賠償訴訟的法律邏輯和功能定位的理解。因此，將磋商程序從訴訟程序中剝離，建立獨立的生態環境損害賠償磋商制度，不僅有利于行政機關在生態環境損害賠償中發揮主導性作用，也進一步提升了生態環境損害賠償訴訟整合納入環境民事公益訴訟的可行性。

 

作者系華東政法大學經濟法學院 教授

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